Szanowny Panie Premierze! W związku z nowelizacją art. 14a ust. 1 ustawy z dnia
Szanowny Panie Premierze! W związku z nowelizacją art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (DzU z dnia 15 lutego 1993 r. nr 11, poz. 50, ze zm., zwana dalej ustawą z dnia 8 stycznia 1993 r.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2000 r., pozwalam sobie przekazać na ręce pana premiera uzasadnione wątpliwości związane ze stosowaniem powołanego przepisu. Wątpliwości te mogą zagrozić istnieniu wielu podmiotów gospodarczych oraz spowodować likwidację wielu miejsc pracy.
Problem dotyczy zakładów pracy chronionej i zakładów aktywności zawodowej, do których ma zastosowanie art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2000 r.
Zgodnie z tym przepisem prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej ma prawo w zakresie działalności tego zakładu do otrzymania częściowego lub całkowitego zwrotu wpłaconej kwoty podatku od towarów i usług według zasad określonych w ust. 2-6 art. 14a. Wartość zwrotu uzależniona jest m.in. od liczby osób niepełnosprawnych zatrudnionych w tym zakładzie w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i stopnia ich niepełnosprawności, a także od złożenia w określonym prawem terminie wniosku o dokonanie zwrotu wpłaconej kwoty podatku. Przepis art. 14a ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. w obecnym brzmieniu zaostrzył rygory korzystania przez wspomniane podmioty z preferencji podatkowej w nim przewidzianej.
Zgodnie z ust. 7 pkt 1 art. 14a ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. preferencji polegającej na prawie do zwrotu w całości lub w części wpłaconej kwoty podatku od towarów i usług nie stosuje się do podatników podatku akcyzowego oraz innych podatników sprzedających wyroby akcyzowe, z wyjątkiem wyrobów wymienionych w załączniku nr 6 w poz. 8, 9, 11 i 20 (sól, środki upiększające i wyroby perfumeryjne, karty do gry, opakowania z tworzyw sztucznych, w tym również zastosowanie do wyrobów w nich importowanych). Konstrukcja wskazanego przepisu budzi duże wątpliwości interpretacyjne. Na jego podstawie podatnicy oraz urzędy skarbowe uznały, że podatnikom przysługuje prawo do zwrotu wpłaconego podatku, mimo że są podatnikami podatku akcyzowego. Dotyczy to zwłaszcza podatników podatku akcyzowego sprzedających produkty opakowane w opakowania z tworzyw sztucznych.
Obecnie zapadłe wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionują prawo do zwrotu podatku w stosunku do wszystkich podatników podatku akcyzowego. Mimo że uważam, iż można by się było zgodzić z interpretacją sądu, sądzę, że niniejsza sprawa wymaga głębszej analizy. Należy szczególnie zwrócić uwagę, iż organy podatkowe nie kwestionowały tego prawa i zwracały wpłacony podatek od towarów i usług. Omawiany problem jest szczególnie istotny dla będących zakładami pracy chronionej podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą polegającą w szczególności na produkcji i sprzedaży napojów rozlewanych do uprzednio wyprodukowanych opakowań z tworzyw sztucznych. Podstawową częścią działalności tych podmiotów jest produkcja spożywcza; produkcja opakowań z tworzyw sztucznych ˝wymuszona˝ jest niejako przez uwarunkowania procesu technologicznego, zasadniczo bowiem oba te rodzaje produkcji nie powinny być rozdzielone ze względu na przepisy sanitarne dla tego rodzaju produktów. Ponadto zakup opakowań z tworzyw sztucznych przez zakłady pracy chronionej zamiast ich produkcji znacząco podniesie koszty.
Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. opodatkowaniu podatkiem akcyzowym podlegają czynności określone w art. 2 ustawy dotyczące towarów wymienionych w załączniku nr 6 do ustawy (wyroby akcyzowe), m.in. wymienionych w poz. 20 załącznika opakowań z tworzyw sztucznych, w tym zastosowanych do towarów w nich importowanych. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. obowiązek podatkowy w akcyzie ciąży na producencie oraz importerze wyrobów akcyzowych. Producenci napojów, będący też producentami opakowań do tych napojów, z tytułu produkcji opakowań z tworzyw sztucznych stają się podatnikami podatku akcyzowego. NSA uznał, że przyjmując gramatyczną interpretację art. 14a ust. 7 pkt 1 jako podatnikom podatku akcyzowego nie przysługuje im prawo do zwrotu wpłaconej kwoty podatku od towarów i usług.
Stan taki budzi uzasadnione wątpliwości. Po pierwsze, należy zauważyć, że prawo do zwrotu wpłaconej kwoty podatku od towarów i usług przysługuje innym (niż podatnicy podatku akcyzowego) podatnikom sprzedającym opakowania z tworzyw sztucznych (art. 14a ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. a contrario). Nie przysługuje natomiast wspomnianym podmiotom gospodarczym, mimo że podatnikami podatku akcyzowego są one tylko i wyłącznie z tytułu produkcji i sprzedaży właśnie produktów w opakowaniach z tworzyw sztucznych. Ustawodawca uprzywilejowuje więc w pewien sposób wyrób akcyzowy w postaci opakowań z tworzyw sztucznych, ale tylko u podmiotu będącego jego sprzedawcą, a nie producentem. Rozróżnienie takie nie znajduje w zasadzie racjonalnego wytłumaczenia.
Po drugie, ograniczenie określonego w art. 14a ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. uprawnienia dotyka podmioty gospodarcze, które stają się podatnikami akcyzy w sposób niejako przymuszony przez specyfikę procesu technologicznego produkcji - technika produkcji, a w szczególności wymogi sanitarne zasadniczo nie pozwalają oddzielić produkcji napojów od produkcji opakowań do nich.
Po trzecie wreszcie, niewątpliwe jest nawet uznanie za wyrób akcyzowy produktu finalnego (napoje czy woda mineralna w butelkach z tworzyw sztucznych) sprzedawanego przez producentów. Za tym, że nie jest to wyrób akcyzowy przemawiają m.in. przepisy statystyki publicznej. Systematyczny wykaz wyrobów klasyfikuje odrębnie opakowania jednostkowe z tworzyw sztucznych (SWW 1364-2) oraz wody mineralne (SWW 2531) i napoje bezalkoholowe (SWW 2532). Producent wyrobów akcyzowych staje się podatnikiem podatku akcyzowego z tytułu dokonania czynności określonych w art. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. m.in. z tytułu ich sprzedaży. Sprzedawany produkt finalny składa się z dwóch części. Producent nie sprzedaje opakowań z tworzyw sztucznych, lecz napoje w tych opakowaniach, za możliwą można więc uznać interpretację, że nie mamy tu do czynienia ze sprzedażą wyrobu akcyzowego a jedynie jego użyciem do produkcji. Właśnie ta kwestia powodowała i powoduje duże rozbieżności interpretacyjne. Zaufanie obywateli do organów państwa wymaga, by wątpliwości te nie były interpretowane na niekorzyść producenta - podatnika. Ustawodawca, uznając ustawowo specjalny status zakładów pracy chronionej, dał wyraz uznania ich szczególnej roli społecznej. Niejasna i budząca wątpliwości konstrukcja przepisów, interpretowana restrykcyjnie przez organy podatkowe, postawiła na krawędzi upadku wiele podmiotów, które z racji pełnienia istotnej społecznie funkcji miały być uprzywilejowane.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że zakłady pracy chronionej zatrudniające pracowników niepełnosprawnych, których maksymalna wydajność kształtuje się na poziomie 40% przeciętnego zdrowego pracownika, chcąc utrzymać się na rynku, muszą mieć zapewnioną możliwość konkurowania z innymi podmiotami zatrudniając wyłącznie zdrowych pracowników. Należy zauważyć też, że podmioty te ze względu na kadrę pracowniczą generują ponadprzeciętne koszty, których rekompensatą miały być ulgi podatkowe. W przypadku nieutrzymania stosownych ulg podatkowych przestaną one być konkurencyjne na danym rynku. Zakłady pracy chronionej zatrudniając pracowników niepełnosprawnych spełniają poza rolą ekonomiczną również rolę społeczną. Oznacza to, że aby zachować równe szanse dla wszystkich podmiotów państwo jest wręcz obowiązane do utrzymania stosownych ulg podatkowych będących jedynym możliwym sposobem zachowania tej równości. W wyniku zaniechania stosowanych ulg zakłady pracy chronionej zmuszone zostaną do redukcji kosztów, czyli zwolnienia pracowników niepełnosprawnych będących głównym źródłem generowania ponadprzeciętnych kosztów w firmie. Oznacza to zwiększenie i tak już dużego bezrobocia w naszym kraju. Sytuację dodatkowo pogarsza fakt, że obecnie pracownicy niepełnosprawni nie mają praktycznie żadnej szansy na zatrudnienie w innym podmiocie gospodarczym niż zakład pracy chronionej.
Niepokojące są pojawiające się ostatnio sygnały o próbach stosowania przez organy podatkowe interpretacji spornego przepisu na niekorzyść podatników, szczególnie ze względu na to, iż do tej pory organy podatkowe zasadniczo nie kwestionowały prawa omawianych podmiotów do zwrotu wpłaconego podatku od towarów i usług i dokonywały zwrotu tego podatku również dla podatników podatku akcyzowego. Obecnie żądają lub mogą zażądać jego zwrotu. Może to świadczyć wyłącznie o próbie wygenerowania wątpliwych i z pewnością w dużej mierze nieściągalnych zaległości podatkowych. Dla większości ze wspomnianych podmiotów oznaczać to będzie utratę płynności finansowej czy w ostateczności upadłość. Wygenerowanie wątpliwych zaległości podatkowych może przyczynić się również do zwiększenia poziomu współczynnika niewyegzekwowanych podatków. Działanie organów podatkowych nie znajduje więc uzasadnienia; przynieść może wyłącznie niewielkie krótkoterminowe korzyści. W dłuższym okresie pozbawienie zakładów zatrudniających osoby niepełnosprawne przywilejów podatkowych przyniesie spadek dochodów budżetowych z racji tego, że państwo będzie zmuszone poświęcić ich część na zapewnienie bytu tym osobom.
W związku z powołanymi wyżej argumentami wydaje się, iż uzasadnionym społecznie i ekonomicznie złagodzeniem restrykcyjnej wykładni przepisów byłoby uznanie za nieprawidłową interpretacji polegającej na rozbiciu dokonywanej przez producentów sprzedaży na dwie odrębne: sprzedaż napojów w opakowaniach oraz sprzedaż opakowań. W tym przypadku pozbawiono by będących zakładami pracy chronionej producentów napojów w opakowaniach z tworzyw sztucznych prawa do zwrotu wpłaconej kwoty podatku od towarów i usług nie w całości, ale w tej części, jaka wynika z ewentualnej sprzedaży samych opakowań z tworzyw sztucznych, a nie ze sprzedaży produktów w opakowaniach z tworzywa sztucznego. Ograniczenie art. 14a ust. 7 pkt 1 wynika bowiem z tytułu produkcji wyrobów opakowań z tworzyw sztucznych, a nie napojów w nich zawartych. W obecnym stanie prawnym podmioty tracą prawo do zwrotu definitywnie, natomiast zauważyć należy, że udział ceny opakowania w cenie finalnego produktu jest niewielki.
Mając powyższe na uwadze, sądzę, że jedynym rozwiązaniem w tej sprawie, które uchroni podatników przed niezawinionymi skutkami swoistej pułapki podatkowej, jest wydanie przez ministra finansów oficjalnego stanowiska na podstawie art. 14 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, które jednocześnie rozwieje wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. i usankcjonuje dotychczasową praktykę powszechnie stosowaną przez podatników i do niedawna niekwestionowaną przez organy podatkowe.
1. Czy w związku z wyżej powołanymi argumentami minister finansów wyda urzędową interpretację w trybie art. 14 Ordynacji podatkowej przepisu art. 14a ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym?
2. Czy jeżeli zostanie wydana przez ministra finansów stosowna interpretacja, będzie ona uwzględniała słuszny interes podatników poprzez jednoznaczne potwierdzenie prawa do zwrotu wypłaconego podatku od towarów i usług wszystkim zakładom pracy chronionej, w tym będącym podatnikami podatku akcyzowego z tytułu produkcji i sprzedaży wyrobów wymienionych w załączniku nr 6 do ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. (wyroby akcyzowe), bez względu na fakt, czy zwrot dokonywany był na podstawie decyzji organu podatkowego, czy też nie?
3. Jakie inne ewentualne kroki zamierza podjąć rząd, lub właściwe organy, aby rozwiązać ten ogólnokrajowy problem, którego pozostawienie w obecnym stanie może zagrozić istnieniu setek podmiotów gospodarczych i tysiącom miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych?
Łączę wyrazy szacunku
Poseł Mieczysław Jedoń
Warszawa, dnia 16 lipca 2001 r.