Na podstawie art. 167 ust. 2 konstytucji oraz art. 3 pkt 2 lit. b)
Na podstawie art. 167 ust. 2 konstytucji oraz art. 3 pkt 2 lit. b) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego opłata eksploatacyjna jest źródłem dochodów własnych gminy. Jako źródło dochodów własnych opłata ta powinna być ukształtowana w sposób umożliwiający skuteczne z niej korzystanie przez gminę w ramach należnego jej władztwa podatkowego (art. 168 konstytucji) oraz w trybie przewidzianym dla ˝podatków i innych danin publicznych˝ w art. 217 konstytucji, rozwiniętym następnie w ustawie Ordynacja podatkowa.
Konstrukcja opłaty eksploatacyjnej jako opłaty publicznoprawnej, określona w art. 84 Prawa geologicznego i górniczego, nie jest zgodna z art. 217 konstytucji. Konstrukcja ta narusza także prawo samorządu terytorialnego do ˝wykonywania istotnej części zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność˝ (art. 16 ust. 2 konstytucji), obejmując zadania publiczne samorządu terytorialnego określone w art. 166 ust. 1 konstytucji jako ˝zadania własne˝. Wykonywaniem zadania własnego jest także pozyskiwanie dochodów własnych ze źródeł dochodów określonych w ustawie (art. 167 ust. 3 konstytucji) oraz swobodne kształtowanie wpływów ze źródeł dochodów własnych ˝w zakresie określonym w ustawie˝ (art. 168 konstytucji). Opłata eksploatacyjna w swoim obecnym kształcie nie respektuje wielu norm konstytucyjnych, ponieważ nie jest ukształtowana zgodnie z art. 217 konstytucji. Wady konstrukcyjne opłaty eksploatacyjnej, jaskrawo widoczne na tle opłat unormowanych w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, uniemożliwiają gminom korzystanie z tego źródła dochodów w formie, zakresie i trybie zgodnymi z konstytucyjnymi gwarancjami w odniesieniu do dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Tak liczne sprzeczności art. 84 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z prawami gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, szczególnie widoczne po upływie ponad czterech lat od daty wejścia w życie konstytucji, powinny być przedmiotem szczególnej troski rządu korzystającego z delegacji do określania stawek opłaty eksploatacyjnej. Jednak nie są, a obecne położenie gmin korzystających z tego źródła dochodu uległo znaczącemu pogorszeniu z powodu wydania nowego rozporządzenia (DzU z dnia 28 grudnia 2001 r. nr 153, poz. 1746) znacząco obniżającego stawki opłaty eksploatacyjnej. Skutki tego rozporządzenia radykalnie zmieniają prognozy dochodów gmin z tytułu opłat eksploatacyjnych już w 2002 r. (zmniejszając planowane dochody o ok. 60%). W rezultacie rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2001 r. narusza ustrojowe podstawy gospodarowania części gmin, wkraczając w ich prawo do otrzymywania dochodów odpowiednich do zadań publicznych wykonywanych przez samorządy gminne. Skutki tego rozporządzenia były już przedmiotem kilku interpelacji poselskich (pani poseł Izabelli Sierakowskiej, pana posła Grzegorza Kurczuka), których treść sprowadzała się do postawienia ministrowi ochrony środowiska panu Stanisławowi Żelichowskiemu pytań o finansowe konsekwencje dla budżetów gminnych obniżenia przez rząd stawek opłaty eksploatacyjnej, a także przyczyny lekceważenia stanowisk środowisk samorządowych w procesie konsultowania kształtu tego rozporządzenia. Odpowiedzi pana ministra sprowadzają się do następujących argumentów:
- trwa ˝przeprowadzanie programu restrukturyzacji sektora˝, w którego kosztach powinny uczestniczyć także gminy;
- utrzymanie stawek na dotychczasowych poziomach groziłoby ˝znacznym wzrostem cen za węgiel kamienny˝ i pojawieniem się ˝problemów natury makroekonomicznej˝ (cytaty z odpowiedzi ministra Stanisława Żelichowskiego na interpelację nr 277 skierowaną przez panią poseł Izabellę Sierakowską do pana premiera);
- niewiele da się zrobić, ponieważ ˝zmianie uległ cały system ustalania stawek opłat eksploatacyjnych, gdyż dotychczasowe stawki procentowe od ceny sprzedaży kopalin zastąpiły stawki kwotowe za jednostkę wydobytej kopaliny˝ (cytat z odpowiedzi ministra Stanisława Żelichowskiego na interpelację nr 288 skierowaną przez pana posła Grzegorza Kurczuka do pana ministra Stanisława Żelichowskiego).
Nie podzielamy poglądów pana ministra Stanisława Żelichowskiego. Na mocy konstytucji w naszym państwie nastąpił podział władzy publicznej. Od ponad czterech lat nie istnieje jakakolwiek podstawa ustrojowa do traktowania jednostek samorządu terytorialnego jako wykonawców (lub raczej ˝podwykonawców˝) polityki rządu. Dotyczy to także ważnych zadań rządu w zakresie restrukturyzacji przemysłu państwowego. Gminy nie mogą być zmuszane do współfinansowania kosztów programów restrukturyzacyjnych (zresztą gminy górnicze mają własny bagaż dodatkowych zadań oraz powinności względem mieszkańców), koszty uiszczania opłaty eksploatacyjnej stanowią znikomą cząstkę kosztów działalności przedsiębiorstw obciążonych tą opłatą (na pewno niższą od wygórowanych wynagrodzeń kadry kierowniczej tych przedsiębiorstw, na ogół deficytowych). Operowanie argumentem o powstaniu jakoby ˝nowego systemu ustalania stawek opłaty eksploatacyjnej˝ dowodzi dobitnie, że przedstawiciele rządu kierowanego przez pana premiera nie orientują się zupełnie w złożoności materii ustrojowej regulowanej wspomnianym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów. Dlatego pozwalamy sobie skierować do pana premiera następujące pytania:
1. Czy jest pan premier świadom faktu, że regulacje prawne dotyczące opłaty eksploatacyjnej - określone w art. 84 Prawa geologicznego i górniczego - nie respektują norm konstytucyjnych (szczególnie zaś art. 217 konstytucji, nakazującego ustawowe określenie podmiotów opodatkowania oraz ustawowe określenie stawek podatkowych), a zatem ustawowa delegacja do wydawania rozporządzenia przez Radę Ministrów powinna być wykorzystywana w sposób minimalizujący jej finansowe skutki dla samorządów gminnych?
2. Czy Rada Ministrów, wydając rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2001 r., została zapoznana ze skutkami finansowymi nowych stawek dla budżetów gminnych - np. z faktem obniżenia w ten sposób dochodów gmin górniczych z tytułu należnych im wpływów z opłaty eksploatacyjnej o kilkadziesiąt procent?
3. Czy Rada Ministrów, wydając rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2001 r., została zapoznana z faktem, że wkracza w gwarancje zawarte w art. 167 ust. 1 konstytucji?
4. Czy Rada Ministrów, wydając rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2001 r., została zapoznana z faktem, że wybiera rozwiązanie poprawiające rentowność przedsiębiorstw wydobywających kopaliny (na ogół państwowych), przerzucając koszty tej operacji na gminy, co, wydaje się, pozostaje w sprzeczności z art. 165 konstytucji, a także przekracza konstytucyjne uprawnienia rządu sformułowane w art. 146 ust. 2 konstytucji?
5. Czy rząd kierowany przez pana premiera planuje podjęcie inicjatywy modyfikującej niekorzystne dla gmin rozwiązania (poprzez korektę treści rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2001 r.)?
6. Czy rząd kierowany przez pana premiera zamierza skorzystać z przysługującej inicjatywy ustawodawczej, projektując zmiany w ustawie Prawo geologiczne i górnicze w kierunku zapewnienia zgodności z konstytucją zasad nakładania daniny publicznoprawnej, jaką jest opłata eksploatacyjna?
Posłowie Zyta Gilowska
i Eugeniusz Wycisło
Warszawa, dnia 25 lutego 2002 r.